Местные выборы. Как будут представлены интересы общин в районных и областных советах – вопрос к Парламенту
Верховная Рада Украины в ближайшее время утвердит изменения в Избирательный кодекс, который будет действовать на местных выборах осенью 2020 года. Эти выборы пройдут уже на новой административно-территориальной основе.
Административно-территориальная и избирательная реформы происходят параллельно друг с другом и завершатся за короткий срок до начала избирательного процесса. С технической стороны, в этих условиях в Кодекс нужно внести по крайней мере важнейшие из почти 4000 поправок, которые позволят организовать избирательный процесс в в новообразованных общинах и районах по новой избирательной системе.
Но не стоит забывать, что эти выборы на следующие 5 лет определят, как и кем будут представлены интересы избирателей в местных советах. Поэтому необходимо позаботиться о присутствии и пропорциональное представительство интересов территориальных общин в районных и областных советах, учитывая то, что Часть третья статьи 140 Конституции Украины предусматривается, что “органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы”. Реализация этой нормы требует предоставления территориальным общинам права иметь своего представителя в соответствующей районном или областном совете. Кроме того, для соблюдения принципа равного избирательного права, количество мандатов в таких советах от крупных городов, с одной стороны, и небольших сельских общин, с другой, должны быть сбалансированными. Эти принципы кажутся базовыми, что но на практике в Украине существует острым проблема дисбаланса представительства общин , что негативно влияет на функционирование органов местного самоуправления. В чем именно заключается проблема, и что предлагают эксперты по избирательному законодательству для улучшения ситуации – далее в тексте.
В чем сейчас заключается проблема неравномерного представительства интересов территориальных общин в районных и областных советах?
По результатам местных выборов 2015 года, 450 избирательных округов по выборам в областные советы есть непредставленими в соответствующих облсоветах (около 26% округов). Крайним проявлением проблемы является, например, то, что город Чернигов вообще не представлена в областном совете. При этом некоторые округа представлены несколькими депутатами.
На уровне районных советов кое-где не было обеспечено представительство около трети общин района (например, 16 из 45 общин Рогатинского района ивано-франковской области, 11 из 47 общин Дрогобычского района Львовской области, 10 из 35 общин Козелецкого района Черниговской области), а некоторые общины были, наоборот, были представлены несколькими депутатами. Эти проблемы были обусловлены особенностями избирательной системы, применяемой на выборах 2015 года.
В то же время стоит обратить внимание и на дисбаланс между средним количеством избирателей на округ, что на практике означало неравенство «веса голоса избирателя». Например, на выборах во Львовский облсовет, в среднем, 37 191 избиратель приходится на избирательный округ в г. Львов, что почти в десять раз больше, чем 3 821 избиратель в избирательном округе г. Моршин.
На выборах в райсовет количество избирателей округа колебалась еще больше: — вот 332 до 3475 в Барском районе Винницкой области, от 158 до 7868 в Васильковском районе Киевской области, вот 187 до 7773 в Заліщинському районе Тернопольской области. То есть, избирательная система не обеспечивала ни представительства общин, ни пропорционального представительства избирателей. Такие случаи прямо противоречит Кодексу надлежащих практик и вторым международным стандартам и рекомендациям.
Соответствующий анализ представительства был проведен при содействии Проекта ОБСЕ в Украине и проектов Офиса Совета Европы в Украине по просьбе Минрегиона. Полностью с материалами исследования можно ознакомиться здесь: https://decentralization.gov.ua/news/11051?page=2
<= Замечания к теме представительства находим и в Отчете миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами 2015 года.
Каким образом можно улучшить ситуацию с пропорциональностью представительства интересов территориальных общину районных и областных советах?
Одним из решающих факторов для обеспечения представительства является избирательная система. Специально созданная экспертная рабочая группа, которая работала при Минрегионе с 2019 года, для оптимизации представительства рекомендовала багатомандатну мажоритарную избирательную систему на выборах как районных, так и областных советов. Вместе с тем, с принятием Избирательного кодекса для выборов областных советов было закреплено пропорциональную избирательную систему.
Однако и в этих условиях есть возможность принять поправки к Избирательному кодексу, которые скорректируют пропорциональность представительства общин через изменение принципу определения общего количества депутатов в областных и районных советах и внедрение «норм представительства общин». Сейчас версия Кодекса, принятая в первом о чтении, предусматривается, что количественный состав районных и областных советов не зависит от количества общин в их составе. Принятие оговорки в части третьей статьи 197 обеспечит лишь, что в районах с большим количеством общин, каждая община будет представлена одним депутатом независимо от количества избирателей. Количественный же состав областных советов вообще не зависит от количества общин. Также нормы Избирательного кодекса, принятые в первом о чтении, предлагают порядок формирования территориальных избирательных округов, независимый от границ территорий общин. В областных советах этот фактор, совмещенный с пропорциональной избирательной системой, минимизирует связь депутатов с общинами. Как следствие, есть высокие шансы получить результаты выборов, по которым общины, в т.ч. числе и крупные и экономически мощные, не будут представлены в советах. Подобные результаты в 2015 году имели негативные последствия для местного самоуправления.
На случае, решение – за парламентом. Эксперты рекомендуют профильному парламентскому Комитета рассмотреть возможность внести такие изменения в Избирательный кодекс в рамках второго чтения законопроекта 3485:
- Предусмотреть, что многомандатные избирательные округа на выборах районных советов образуются в пределах территориальных общин. Многомандатные избирательные округа на выборах областных советов также должны образоваться в пределах территориальных общин. Однако при этом должна быть возможность объединения в один округ нескольких общин с небольшой численностью избирателей или присоединения такой общины в округ с другой общиной для обеспечения пропорциональности между количеством избирателей и количеством мандатов в округе.
- На выборах в районные советы общее количество депутатов определять в зависимости от количества территориальных общин на территории района и многочисленны избирателей в этих общинах по следующим нормам представительства:
— вот общин численностью избирателей до 10 000 -1 мандат;
— вот общин численностью избирателей от 10 000 до 100 000 — 2 мандата;
— вот общин численностью избирателей свыше 100 000 — 3 мандата.
- На выборах в областные советы общее количество депутатов определять в зависимости от количества территориальных общин на территории области и многочисленны избирателей в этих общинах по следующим нормам представительства:
— вот общин численностью избирателей до 20 000 – 1 мандат;
— вот общин численностью избирателей от 20 000 до 100 000 избирателей — 2 мандата;
— вот общин численностью избирателей свыше 100 000 — 3 мандата.
- Для предоставления общинам возможности гарантированно избрать своего представителя в областной совет предложена модификация пропорциональной избирательной системы: кандидат, который в округе получил больше всего голосов и это количество превышает избирательную квоту, получает мандат. Остальные мандаты распределяются по принципам пропорциональной избирательной системы
Для наглядности эксперты подготовили моделирования приведенных предложений в сравнении с текстом законопроекта 3485, которым вносятся изменения в Кодекс, на основе утвержденных перспективного плана Днепропетровской области и Черниговской областей. Полностью с моделированием можно ознакомиться здесь: https://drive.google.com/file/d/1Kmkufbf5u-mLpYin0-LO5_3An1IHYj0c/view?usp=sharing
С материалами, подготовленными в 2019-2020 гг. экспертами рабочей группы при Минрегионе, которая работала при содействии офиса Координатора проектов ОБСЕ в Украине (в рамках проекта «Поддержка надлежащего управления в объединенных общинах как составляющая реформы децентрализации» при поддержке Миссии США в ОБСЕ и правительств Германии, Норвегии и Литвы), а также избирательных проектов Офиса Совета Европы в Украине
