В процессе реформирования районов неоднократно звучали предложения о создании некоторых районов в пределах одной общины — большого города.
Такие заявления имеют как эмоциональную окраску относительно «понижение статуса» города, так и отвечают интересам определенных групп влияния. В частности, Ассоциация городов Украины настаивает на закреплении такого статуса в Конституции. Этим закладывается коллизия в разночтении статьи 118, которым префекты назначаются в уездах, а не в общинах-уездах. То есть фактически такие общины предлагается изъять из сферы административного надзора со стороны представителя центральной власти.
Также такая позиция соответствует планам сделать пеструю систему админтерустройства, чтобы получить определенные преимущества по сравнению с другими адмінтеродиницями. В частности, при формирования адмінтеродиниць, которые имеют разный набор полномочий адепты этой идеи надеются, что такие городские общины будут выделены в отдельную группу для бюджетного выравнивания, что уже не раз предлагалось их лоббистами в Минфине. Действительно, при разделении отдельно общин сельских и городских, последние получают существенные преимущества в бюджетном отношении при применении к ним формулы выравнивания, даже если обе эти группы имеют одинаковый набор полномочий. Бюджетная реформа 2015 года в своей основе имела тезис о том, что набор полномочий должен быть одинаковый и выравнивание должно происходить по доходам и по всему массиве адмінтеродиниць одного уровня. К 2015 году применялась формула выравнивание по расходам. И при этом из бюджетов забирались в государственный бюджет все доходы, которые превышали расчетный по нормативам бюджетной обеспеченности уровень расходов. Такая система действительно позволяла иметь разный набор полномочий на разных уровнях. Новая система выравнивания позволяет иметь преимущества богатых адмінтеродиниць над бедными более чем в 3 раза, что является существенной диспропорцией. Таким образом идея городов-районов означает разные наборы полномочий, должно сопровождаться возвращением к старой системы выравнивания, которая действовала с 2001 по 2014 год, и которая была не стимулирующей для городов.
Идея городов-районов обсуждалась еще с 2005 года. Моделирование районов с такими вкраплениями может осуществляться по радиальным и круговым принципами. Круговое моделирование «бублик» фактически существует сейчас вокруг городов областного значения и имеет тот недостаток, что практически социальные услуги предоставляются в городе, а инфраструктура района незагруженная. На эту проблему указывают польские специалисты, как пример плохого моделирование уездов. Решение о введении в 1999 году уездов и городов, уездов было политическим, как политическая компенсация решение об объединении воеводств. Последнее было необходимым условием для вступления Польши в ЕС. Сейчас адмінтерустрій на субрегиональном уровне в Польше критикуется именно в части плохой организации именно уездного уровня, в первую очередь за наличие городов-уездов. Фактически в Польше действует такая же система, как сейчас в Украине.
Проблема несоответствия маршрутов бенефициаров услуг территории юрисдикции органов местного самоуправления существует и при радиальном моделировании, где районы отходят от города-района — «сектор». Эта модель, к сожалению, вынуждена будет применена при формирования районов вокруг Киева, так как Киев имеет специальный статус, как столица Украины. Опасность применения такой модели заключается в том, что после того, как будет доказана ее неэффективность, трудно будет переформатировать созданы районы. Однако она импонирует апологетам городов-районов, поскольку при этом вокруг большого города можно разместить несколько районов и получить благосклонность местной административной элиты, которая сохранит свои должности. При этом есть расчет на то, что в городе-районе не будет государственных администраций (префектур), в то время, как при круговой модели, они создаются однозначно.
Практическое моделирование радиальной модели показало ее недостатки на территориях, где центр области очень смещен от географического центра. Наиболее ярко это проявляется на примере Запорожья, где радиальную модель вообще невозможно применить, а круговая выглядит гротескно.
Перспективы применения районов, как адмінтеродиниць для самоуправляющихся целей связано с пространственным характером услуг и их неравномерностью по территории. Это могут быть школы III уровня, которые прогнозируются применять повсеместно в рамках реформы образования. Очевидно, что областной уровень для этого высоковат, а в каждой общине такую школу организовать невозможно. Поэтому это будут школы напівінтернатного типа, которые будут обслуживать детей в радиусе до 60 км. Очевидно, что большинство таких школ будут в достаточно крупных городах. В случае общин районов, последние будут обслуживать соседние районы, что однозначно будет порождать конфликтные ситуации.
Как вариант, рассматривается вопрос переноса полномочий по содержанию дорог между общинами до районного уровня. Это тоже предопределяет пространственный, а не точечный, как в случае с обществом, характер организации таких функций.
Агломерация как форма межмуниципального сотрудничества, только тогда эффективна, когда выполнение межмуниципальных договоренностей гарантировано государством в лице органа общей компетенции, юрисдикция которого простирается дальше природной зоны агломерации, то есть свыше 30 км. Очевидно, что это не может быть префект города-района. Только префект района, который покрывает всю зону агломерации.
Таким образом, даже для нужд самоуправления идея общин-районов является ошибочной.
Еще большие проблемы возникают при применении такой модели для нужд исполнительной власти. В отличие от самоуправления, где люди пользуются услугами, преимущественно, в центре общины, работа территориальных органов заключается в принятии решений, решении вопросов, мониторинга и реагирования на вызовы на довольно большом пространстве. Частота вызовов коррелируется с плотностью населения, и уменьшается от большого города к периферии. Поэтому наилучшая конфигурация территорий юрисдикции территориальных органов исполнительной власти, в т.ч. РГА, соседних районов — это когда их границы пролегают спустя наименее заселенной территории. При этом управляемость территории обеспечивается своевременностью и качественным решением вопросов. Первое связано с зоной гарантированной ответственности (не путать с зоной доступности – этот термин используется для самоуправления), второе – выучкой и опытом, которые объективно больше в больших городах.
Граница между «обществом-районом и районом пролегает по территории с высокой плотностью заселения и, соответственно, частотой вызовов. При этом разница в уровне опыта между персоналом города-района и района является объективно очень большая в пользу города. Это будет создавать конфликтные ситуации, которые придется решать руководству более высокого уровня – областного, которое будет отвлекаться от решения специфических или трудных вопросов, которые должны быть отнесены для ТО ЦОИВ этого уровня. При этом однозначно будут сбои в координации ТО ЦОИВ районов за плохую коммуникацию и ревность.
Примером плохого взаимодействия ТО есть случай в Броварах, когда Киевская полиция, зная о концентрации боевиков в Киеве, не предупредила об этом полицию области, что не позволило применить предупредительные меры. В конце концов, где будут применены эти группы, не было известно. В то время, как при гармоническом (созданном в соответствии с методологией) районе появление таких групп однозначно свидетельствовала бы о том, что они будут применены именно в этом районе в зоне гарантированной ответственности ТО МВД в 60 км.
Опыт других стран, на которые иногда ссылаются апологеты идеи городов районов является достаточно контраверсный. Как правило, их познания не простираются дальше констатации существования таких случаев. При этом акцентируется внимание на преимуществах, в то время, как недостатки таких образований не освещаются. Принятие решения без глубокого анализа возможностей и вариантов с учету украинского контекста может пагубно повлиять на дальнейшее развитие страны, особенно, если такие ошибочные решения закрепляются в Конституции.
