Місцеві вибори. Як будуть представлені інтереси громад у районних та обласних радах – питання до Парламенту
Верховна Рада України найближчим часом затвердить зміни до Виборчого кодексу, який діятиме на місцевих виборах восени 2020 року. Ці вибори пройдуть вже на новій адміністративно-територіальній основі.
Адміністративно-територіальна та виборча реформи відбуваються паралельно одна з одною і завершаться за короткий строк до початку виборчого процесу. З технічного боку, в цих умовах до Кодексу потрібно внести принаймні найважливіші з майже 4000 поправок, які дозволять організувати виборчий процес в у новостворених громадах та районах за новою виборчою системою.
Але не варто забувати, що ці вибори на наступні 5 років визначать, як і ким будуть представлені інтереси виборців у місцевих радах. Тому необхідно подбати про присутність та пропорційне представництво інтересів територіальних громад у районних та обласних радах, враховуючи те, що Частина третя статті 140 Конституції України передбачає, що “органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради”. Реалізація цієї норми потребує надання територіальним громадам права мати свого представника у відповідній районній чи обласні раді. Крім того, задля дотримання принципу рівного виборчого права, кількість мандатів у таких радах від великих міст, з одного боку, та невеликих сільських громад, з іншого, мають бути збалансованими. Ці принципи здаються базовими, що але на практиці в Україні існує гостра проблема дисбалансу представництва громад , що негативно впливає на функціонування органів місцевого самоврядування. В чому саме полягає проблема, і що пропонують експерти з виборчого законодавства для покращення ситуації – далі у тексті.
В чому наразі полягає проблема нерівномірного представництва інтересів територіальних громад у районних та обласних радах?
За результатами місцевих виборів 2015 року, 450 виборчих округів з виборів до обласних рад є непредставленими у відповідних облрадах (близько 26% округів). Крайнім виявом проблеми є, наприклад, те, що місто Чернігів взагалі не представлене у обласній раді. При цьому деякі округи представлені кількома депутатами.
На рівні районних рад подекуди не було забезпечено представництво близько третини громад району (наприклад, 16 з 45 громад Рогатинського району Іванофранківської області, 11 із 47 громад Дрогобицького району Львівської області, 10 із 35 громад Козелецького району Чернігівської області), а деякі громади були, навпаки, представлені були кількома депутатами. Ці проблеми були зумовлені особливостями виборчої системи, застосованої на виборах 2015 року.
В той же час варто звернути увагу і на дисбаланс між середньою кількістю виборців на округ, що на практиці означало нерівність «ваги голосу виборця». Наприклад, на виборах до Львівської облради, в середньому, 37 191 виборець припадає на виборчий округ у м. Львів, що майже вдесятеро більше, ніж 3 821 виборець у виборчому окрузі м. Моршин.
На виборах до райради кількість виборців округу коливалася ще більше: – від 332 до 3475 у Барському районі Вінницької області, від 158 до 7868 у Васильківському районі Київської області, від 187 до 7773 у Заліщинському районі Тернопольської області. Тобто, виборча система не забезпечувала ані представництва громад, ані пропорційного представництва виборців. Такі випадки прямо суперечить Кодексу належних практик та іншим міжнародним стандартам та рекомендаціям.
Відповідний аналіз представництва був проведений за сприяння Проекту ОБСЄ в Україні і проектів Офісу Ради Європи в Україні на прохання Мінрегіону. Повністю із матеріалами дослідження можна ознайомитися тут: https://decentralization.gov.ua/news/11051?page=2
<= Зауваження до теми представництва знаходимо і у Звіті місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами 2015 року.
Яким чином можна покращити ситуацію із пропорційністю представництва інтересів територіальних громаду районних та обласних радах?
Одним з вирішальних чинників для забезпечення представництва є виборча система. Спеціально створена експертна робоча група, що працювала при Мінрегіоні з 2019 року, для оптимізації представництва рекомендувала багатомандатну мажоритарну виборчу систему на виборах як районних, так і обласних рад. Разом із тим, із прийняттям Виборчого кодексу для виборів обласних рад було закріплено пропорційну виборчу систему.
Однак і в цих умовах є можливість прийняти поправки до Виборчого кодексу, які скоригують пропорційність представництва громад через зміну принципів визначення загальної кількості депутатів у обласних та районних радах та запровадження «норм представництва громад». Наразі версія Кодексу, прийнята у першому читанні, передбачає, що кількісний склад районних і обласних рад не залежить від кількості громад у їх складі. Прийняття застереження у частині третій статті 197 забезпечить лише, що у районах з великою кількістю громад кожна громада буде представлена одним депутатом незалежно від кількості виборців. Кількісний же склад обласних рад взагалі не залежить від кількості громад. Також норми Виборчого кодексу, прийняті у першому читанні, пропонують порядок формування територіальних виборчих округів, незалежний від меж територій громад. В обласних радах цей фактор, поєднаний з пропорційною виборчою системою, мінімізує зв’язок депутатів із громадами. Як наслідок, є високі шанси отримати результати виборів, за якими громади, в т.ч. числі і великі та економічно потужні, не будуть представлені у радах. Подібні результати у 2015 році мали негативні наслідки для місцевого самоврядування.
На разі, рішення – за парламентом. Експерти рекомендують профільному парламентському Комітету розглянути можливість внести такі зміни до Виборчого кодексу в рамках другого читання законопроекту 3485:
- Передбачити, що багатомандатні виборчі округи на виборах районних рад утворюються в межах територіальних громад. Багатомандатні виборчі округи на виборах обласних рад також мають утворюються в межах територіальних громад. Однак при цьому має бути можливість об’єднання в один округ декількох громад з невеликою чисельністю виборців або приєднання такої громади в округ з іншою громадою для забезпечення пропорційності між кількістю виборців і кількістю мандатів в окрузі.
- На виборах до районних рад загальну кількість депутатів визначати в залежності від кількості територіальних громад на території району та чисельності виборців у цих громадах за такими нормами представництва:
– від громад чисельністю виборців до 10 000 -1 мандат;
– від громад чисельністю виборців від 10 000 до 100 000 – 2 мандати;
– від громад виборців чисельністю понад 100 000 – 3 мандати.
- На виборах до обласних ради загальну кількість депутатів визначати в залежності від кількості територіальних громад на території області та чисельності виборців у цих громадах за такими нормами представництва:
– від громад чисельністю виборців до 20 000 – 1 мандат;
– від громад чисельністю виборців від 20 000 до 100 000 виборців – 2 мандати;
– від громад чисельністю виборців понад 100 000 – 3 мандати.
- Для надання громадам можливості гарантовано обрати свого представника до обласної ради запропоновано модифікацію пропорційної виборчої системи: кандидат, який в окрузі отримав найбільше голосів і ця кількість перевищує виборчу квоту, здобуває мандат. Решта мандатів розподіляються за принципами пропорційної виборчої системи
Для наочності експерти підготували моделювання наведених пропозицій у порівнянні із текстом законопроекту 3485, яким вносяться зміни до Кодексу, на основі затверджених перспективного плану Дніпропетровської області та Чернігівської областей. Повністю із моделюванням можна ознайомитись тут: https://drive.google.com/file/d/1Kmkufbf5u-mLpYin0-LO5_3An1IHYj0c/view?usp=sharing
За матеріалами, підготовленими у 2019-2020 рр. експертами робочої групи при Мінрегіоні, що працювала за сприяння офісу Координатора проектів ОБСЄ в Україні (в рамках проекту «Підтримка належного врядування в об’єднаних громадах як складова реформи децентралізації» за підтримки Місії США до ОБСЄ та урядів Німеччини, Норвегії та Литви), а також виборчих проектів Офісу Ради Європи в Україні
